科学事业单位基建管理工作中的热点难点问题思考.pdf

基建管理优化 第2 7 卷 2 0 1 5 年第4 期 总第1 0 5 期 科学事业单位基建管理工作中 的热点难点问 题思考 中国水 利水 电科 学研 究院 魏 立峰 摘要： 针对科学事业单 位科技经费与科技条 件平台 建 设经费 投入 加大 在基建项目管 理工 作中 不同 程度地 存在 着承建单位借用资质、 围 标串 标、 转包 和违法分包 现象， 招标代理机构盲目 竞争、 管理不 规范等热点难点 问 题， 提出 防范措施和对策， 促进和规范科学事业单位 基建工程项目 管理的有序 健康 发展。 关键 词： 科技条件平台 建设； 基建管理； 对策 措施； 随着 国家中长期科学和技术发展规划纲要( 2 0 0 6 1 4 2 0 2 0 ) ) ( 以 下简称 规划纲要 ) ( 国发 2 0 0 5 4 4 号) 的 实施， 逐步建立了 多元化， 多渠道的科技投入体系， 科学 事 业单位科技投入逐年加大， 科技基础条件平台建设 ( 简称“ 基建” ) 得到了长足的发展， 为实现“ 自 主创新、 重 点跨越、 支撑发展、 弓 I 领未来” 的总目 标， 起到了积极的 促进和保障作用。但是在科技基础条件平台建设( 基 建) 管理中， 还不同程度地存在一些带有普遍性和倾向 性的 问题， 主 要表现在： 一是招标代理机构管理不规范； 基建管理优化 第2 7 卷 2 0 1 5 年第4 期 总第1 0 5 期 二是承建( 投标) 单位借用资 质招标、 围 标、 串 标； 三是中 标单位转包、 分包现象较为严重。 这些问题也是当前基 建管理工作中 的重点和难点。本文结合实际， 着重围 绕 科学事业单位基建管理工作中的热点和难点问 题进行 剖析， 提出相 关对策及措施， 确保科学事业单位基建管 理工作健康有序发展， 把国 家投入科技基础条件平台 建 设( 基建) 的资金用足、 用好。 一 、科学事 业单 位基建管 理工作中的热点难点问 题 剖析 我国 科学事业单位的工程建设项目 在建筑市场中 占 有一定的比 例， 但又不同于社会上的 房地产开发企业 和建 筑承 包公司。其特点主要表现在： 首先， 单体建设 项目 规模较小， 它 是一种带有政策性的 专门面对本单位 科技基 础条件平台的建设项目； 其次是以政府投资为 主、 单位自 筹资金为辅的项目； 再次它是以 科技服务社 会大众为宗旨 、 不以 盈利为目 的的建设项目 。 正是由 于 科学事业单位工程建设项目 的特殊性， 在实际管理中 热 点难点问题也较多。 ( 一) 承建单位借用资 质参加投标 借 用资质， 就是投标人自己不具备或没有投标资 质。投标人为了能够投标， 借用符合条件的资质证明 材 料， 领取法人代表授权书， 借用公章， 从而以 正规合格身 份参与投标的行为。在项目 实际操作过程中， 我们发现 有的承建单位在资质问题上大做手脚， 有的出钱购买营 业执照和资质等级证书； 有的借用他人证件参加投标。 这些没有工程建设资质的承建单位为了承包工程通过 挂靠某些企业参与招投标活 动。 在建设项目 招标、 投标审查过程中， 发现投标人借 用资质投标现象时有发生， 有的投标人甚至私刻印章， 伪 造他人资质参与投标， 这样的投标人如不及时审查发 现， 一旦中标将直接影响履约行为， 影响工程的质量， 败 坏 政府采购的形象， 践踏招投标法律法规的尊严， 违反 招投标的公正公平性原则。 ( 二) 投标单 位围 标串 标现象时有发生 科技条件平台建设的招标目的是通过广泛发布招 标信息， 争取多家潜在投标者的竞争， 以择优确定中标 人。 在项目 实际操作过程中， 投标单位围标( 陪标) 、 串 标现 象时有发生。 围标是指某个投标人通 过一定的途径， 秘密伙同其 他 投标人共同商量投标策略， 串 通投标报价， 排斥其他 投标人的 公平竞争。串标是指投标人或者投标人与招 标人 秘密 接触， 就投标价达成协议， 或者哄抬投标报价 或 者故意压低投标报价， 以达到排挤其他投标人的目 的 从而损害招标人或者其他投标人的合法权益， 以 达 到其中标的目 的。 从实际情况看， 围标和陪标通常是一起发生的， 围 标和陪标 本质 上都是以投标人为主来进行串通投标， 以 非 法手段 获得承包工程项目 为目 的、 获得中标的现象， 围标和陪标是串通投标的 具体形式。其具体危害表现 如下： ( 1 ) 围标串标者通过不合法的手段侵害其他投标 人合法权益来增大自己中 标几率， 严重破坏招投标市场 公开、 公 平、 公正和诚实信用的原则， 扰乱市场秩序； ( 2 ) 围标串标者往往在投标时采用同时报高价或者同时报 低价等手段串通报价， 前者给招标人造成经济损失， 后 者压价行为， 为工程质量和安全埋下隐患； ( 3 ) 围标串 标 行为与其他违法违规行为相伴而生， 既增加招标人管理 风 险， 又成为转包、 挂靠的根源。 ( 三) 委 托的招 标代理 机构有的管理比较混 乱 2 0 0 2 年3 月2日 ， 国家发展和改革委员 会发布 中 央投资项目 招标代理资格管理办法 ( 第1 3 号令) ， 该管 理办 法的实施， 加强了 对中 央投资项目 招标代理机构的 监督 管理， 规范招标代理行为， 提高招标代理质量， 有效 1 基建管理优化 第2 7 卷 2 0 1 5 年第4 期 总第1 0 5 期 防 止腐败行为的 发生。 但在实际操作过程中， 有的招标代理机构为了 取得 代 理业务， 一味 迎合招标人， 弄虚作假， 甚至帮助招标人 出 谋划 策钻法律空子； 有的 招标代理机构则与投标人相 互串 通， 破坏了招标的 公平性。 有的招 标人 在招标中 与投标人存在着利益交换， 与 投 标人、 招标代理机构相互串 通， 制定带有倾向性的不 合 理的 招标文件， 虚假招标， 有的甚至中标后搞阴阳合 同， 严重扰乱了招标市场秩序。 ( 四) 人为的将 项目 化整为 零， 规避公开招 标 我国 招标投标法 规定： 勘察设计单项合同5 0 万 元以上； 项目 总投资3 0 0 0 万元以上的项目必须进行公 开招标； 政府采购法 规定： 2 0 0 万 元以 上的 工程( 包括： 修缮工程、 装修工程、 拆除工程) ， 1 2 0 万 元以上的货物或 服务项目 ， 5 0 万 元( 含) 以 上的工程监理项目 必须进行公 开招标。在实际 工作中， 有人为的将应依法招标的工程 项目 进行拆 分或分解成若干小项目， 分段实施， 使其达 不到规定的必须招标的要求。有地明招暗定、 权力运作 缺乏程序规范， 缺乏制约和透明度。 ( 五) 缺乏规范和严格的评 标准则 评标定标工作是 招投 标工作的核心部分， 现阶段我 国 大部 分工程 评标采用综合评估法， 目 9 将报价、 质量、 工 期、 施工组织设计、 企 业信誉等 赋予不同的权重， 根据以 上指标对投标单 位进行打 分， 再乘以 各指标权重后累加 得分， 以 总分最高的单位中标。 该 评标方法 在实际操作中存在着以下问题： ( 1 ) 各 构成因素和各因素所占 权重不固定， 随机性强， 一旦出 现行政干预， 或建设单位、 招投标管理机构出现倾向 性 就可改变百分制综合评标法的构成因素和所占的权重， 使之有利于某个施工企业， 最终出现“ 人情标” 、 “ 虚假招 标 ” 的出 现； ( 2 ) 工期、 质量的评分一般投标企业都会按 1 6 标书要求 承诺， 都能拿到高分， 但是否能兑现并无具体 明 确的考核办法； ( 3 ) 对施工组织设计评分时， 由 于部分 评委是行政领导缺乏专业知识， 很难正确评价， B 9 使是 专业人士要在很短的时间内充分领会施工组织设计的 意图 并判 定其优劣也很难做到； ( 4 ) 企业信誉、 实力等不 易量化因素的 评分容易 受到外界干扰， 要获得客观公正 的评 价难度很大。 ( 六) 暗箱 操作， 行 政干预项目 建设的现象时有发生 在招 投标的实际操作中。 “ 人情工程” 、 “ 关系工程” 时有出现， 许多工程项目 招投标表面上看是招投标双方 在平等互利的基 础上进 行交易， 制定的各项交易规则也 符合或基本符合国家和地方的各项规定， 但实际上很多 工程项目 的 拍板定案， 建设单位不能独立自 主地进行， 都要受来自 各方面的行政力量的制约。 比 如有的主管部门或领导干部法治意识不强， 滥用 职权插手工程建设项目 招投标活动， 授意或指定中标 人， 限定 所属单位的工程“ 内定” 给某个旌工单位， 其他 投标单位做“ 陪 衬” ， 出 现规避招标和虚 假招 标现象。 另 外， 一些单位领导和主管部门， 受地方保护主义 的 影响， 搞 对外封锁、 行业垄断， 影响招投标活动的正常 进行。 有的地方或部门对本地或本系统投标企业提供便 利条件， 而 对外地企业、 非本系统企业则以种种方式设 置障碍， 排除 或限制他们参加投标； 一些有着特殊权力 的 行政主管部门， 凭借其职权或是向业主“ 推荐” 承包 商， 或是向总包企业“ 推荐” 分包队伍， 干预工程的发包 承 包。 原本可用市场原则和市场机制来解决的问题 仍 采用 行政的 方法来处 理， 致使一些工程项目 招投标表面 上 看是 招投标双 方在 公平互利基础上进行的。 但实 际上 由 于来自 各 方面 行政 权力的制约， 在一定程度上使招投 标 过程形同 虚设、 走过场。 基建管理优化 第2 7 卷 2 0 1 5 年第4 期 总第1 0 5 期 从近几年审计机构查出的工程建设中的腐败行为 看， 主要问 题出现在招标方式的环节方面。事实证明， 竞争程度越小， 提供给招标人“ 暗箱操作” 的空间越大， 出 现腐败行为的机率就越大。这种“ 明 招暗定” 、 “ 先定 后招” ， 规避招投标等违法行为， 一方面降低了资金使用 效率 另一 方面使一些实力不济、 滥竽充数的施工企业 承 接了 无力承建的项目 ， 破坏了市场公平竞争的环节， 导致近年来我国 工程建设项目 质量下降， 事故频发的主 要原因 。 ( 七) 监督机制不 健全， 监督缺乏经常性、 连续性 在实际运行中， 市场监督和制约机制不健全， 缺乏 与 之配套的相关制度。一些地方性的招标投标相关规 定 和细则 往往 容易造成部门 封锁、 地方垄断、 多头管理 等 混乱局面， 并存在着能否有效执行的问题。专业监 督、 纪检监察部门 很少具体参与操作全过程的监督， 缺 乏经常性和连续性， 即使参与了全过程监督， 也缺乏有 效的 措施和办法。 ( 八) 对中 标单 位的项目 经理缺乏 跟踪问效 基 建工程项目 通过招标， 选择了优秀的施工单位和 项目 经 理， 但在工程实施中 有的管理人员却不是中标的 项目 经 理， 这种不诚信的行为将严重影0向 工程的质量、 进度和 安全。 在招投标结束确定中标单位后， 应对中 标 后施工单位的行为进行跟踪管理， 按投标文书及双方签 订的施工合同等逐项抓落实方可确保质量。 二、 科学事业单位基建管 理工作中热点 难点问 题的 对策措施研究 ( 一) 认清形势 ， 增强责任感和紧 迫感 按照党的“ 十八大” 以来出台的财经方针政策和制 度规定要求， 进一 步严明财经纪律， 加强基建管理工作， 持之以 恒地克服 和纠 正管理中的热点、 难点问题是现阶 段我们 面临的长期而重要的任务， 要以强烈的事业心、 责任感和高 度敬业精神， 采取切实有效的措施， 把国家 投入科技基础条件平台 建设( 基建) 的资金管好、 用好。 l 、 突出 重点 针对近几年对基建项目 审计发现的问题。 在认真分 析热点难点问题产生的原因、 找准薄弱环节的基础上 紧 紧抓住项目 建设招投标 过程控制 这个 重点。 一 是严格对投标单位的资质审查。根据 中华人民 共和国 建筑法 第二十六条规定： “ 承包建筑工程的单位 应当 持有依法取得的 资质证书， 并在其资质等级许可的 业务范围内 承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业 资 质等级许可的业务范围或