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论我国宅基地使用权流转制度的完善
一、我国现行的宅基地使用权流转制度
我国《物权法》第一百五十三条规定:“宅基地使用权的的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”我国《土地管理法》第六十二条第一款规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第四款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”第六十三条规定:“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。我国《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条都规定,宅基地使用权不得用于抵押。与我国《土地管理法》配套的相关文件对此作出了进一步规定。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号 )中规定,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)中规定,禁止城镇居民在农村购置宅基地。2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见 》第十三条规定:“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”关于我国农村宅基地使用权的流转问题,部分地方性的法规和规章也作出了规定。《新疆维吾尔自治区农村宅基地管理办法》第十五条规定,村民住宅依法转让、继承、赠与等原因造成集体土地使用权变更的,向原登记机关申请集体土地使用权变更登记,由县(市)人民政府换发《集体土地使用证》。《河北省农村宅基地管理办法》第十四条规定,农村村民因继承等原因形成一户拥有两处以上宅基地的,多余的住宅应当转让。受让住宅的村民必须符合申请宅基地的条件,并依照本办法的规定办理宅基地审批手续。
我们该怎么理解我国《物权法》中“宅基地使用权的转让”,我国《土地管理法》中“农村村民出卖、出租住房”,《新疆维吾尔自治区农村宅基地管理办法》中“村民住宅依法转让、继承、赠与”和《河北省农村宅基地管理办法》中“农村村民多余的住宅应当转让”的规定呢?从我国的现行法律规定分析,我国对农村宅基地使用权采取的是有限制流转的做法,并且严格禁止农村居民的住宅和宅基地在城乡居民之间流转。宅基地使用权可以在本集体经济组织成员内部流转,但要遵循我国现行法律中“地随房走”的一贯做法,宅基地使用权不能单独流转,流转方式包括出售、出租、继承、赠与、遗赠等。由于我国法律规定宅基地使用权不能用于抵押,在宅基地上建造的房屋也应不能用于抵押,因为此种情况下,由于存在宅基地不得抵押的法律规定而使房屋的抵押权人不能实现房屋的抵押权。宅基地使用权能否在不同集体经济组织成员之间流转,我国法律没有明确规定,但基于宅基地使用权的取得具有成员权的特性,应该是不允许的。
二、我国宅基地使用权的特性及对流转制度的影响
(一)宅基地使用权的用益物权性
我国《物权法》将宅基地使用权规定在“第三篇 用益物权”中,该法第一百五十二条将宅基地使用权规定为:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”可见我国现行法律已将宅基地使用权确定为用益物权。我国民法学界也普遍认为“宅基地使用权是我国特有的一种用益物权,它是指自然人(主要是农村村民)依法享有的,在集体所有的土地上下建造、保有房屋及附属设施的权利”[2]。但基于我国法律对宅基地使用权流转的严格限制,宅基地使用权又不同于一般的用益物权。也正是宅基地使用权不同于一般用益物权的特性决定了我国宅基地使用权流转制度的现状。
(二)宅基地使用权的社会保障性
法律制度“根源于物质的生活关系”[3],“都只是表明和记载经济关系的要求而已”[4]。我国现行的宅基地使用权制度是在二十世纪八十年代初期,农村进行经济体制改革,推行家庭联产承包责任制后,为调整各种新型农村经济关系而确立的。此时,宅基地使用权制度的确立主要基于农村尚未建立社会保障制度,宅基地使用权事实上成为实现农民基本居住权利而由国家向农民提供的基本社会保障。我国农村社会保障制度至今仍未建立,决定了当时设计的具有安居意义的宅基地使用权制度沿用到今天。这主要体现在宅基地使用权只能由本集体经济组织成员取得,且是无偿取得,流转也只能在本集体经济组织成员之间和《物权法》“对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地”的规定。
(三)宅基地使用权的有限流转性
宅基地使用权的用益物权性决定了宅基地使用权必然要流转,宅基地使用权的社会保障性决定了宅基地使用权的流转必然要受到严格限制。再加上我国人多地少的基本国情和土地资源不可再生的自然属性,如果允许非本集体经济组织成员或者城市居民多占用宅基地,就意味着我国耕地的缩减,必然会对我国粮食安全产生不利影响。
三、我国现行宅基地使用权流转制度存在的问题
(一)现行宅基地使用权流转制度并不能做到“地尽其用”
实际上,严格限制宅基地使用权的流转并不能有效地保护耕地。农民超占宅基地建房,未经批准任意在承包地上建房,建了新房也不退老房,一些富裕的农民在城市购置商品房,已拥有宅基地的子女继承父辈的房产,一些乡村干部利用职权多占多批等问题导致宅基地闲置、浪费严重。
(二)现行宅基地使用权流转制度并不能长期承担社会保障
国家限制农村宅基地使用权的流转固然有利于加强农村的住房保障,但在市场经济条件,基于市场经济的开放性和流通性,农村土地对农民的基础性作用大大削弱。一方面,随着城市化进程的加快,农民大量涌入城市,严格限制宅基地使用权的流转,虽然能够保证“居者有其屋”,但将农民紧紧束缚在农村之中,直接影响农民身份转换, 无疑会使我国的城乡二元结构继续下去,无法真正解放农村生产力,不利于农村经济的发展。另一方面,随着我国经济的快速发展,农村社会保障体系应该随着工业反哺农业的推进逐渐完善起来,而不再只依靠土地来提供社会保障。
(三)现行宅基地使用权流转制度造成“隐形市场”的存在
随着我国部分农民的率先富裕起来,发达地区城中村部分富裕农民已经基本摆脱社会保障制度的束缚,他们在保障自身基本居住条件后,有能力在空余的土地上建造房屋对外出售,形成了一定的宅基地隐形市场。“隐形市场”的存在增加了当事人的交易成本和风险,不利于交易双方合法权益的保护。
(四)现行宅基地使用权流转制度不利于农民融资
随着我国社会主义新农村建设的推进,越来越多的农村家庭正在从事非农产业,许多农民家庭在扩大产业规模,调整产业结构时,经常遇到资金短缺问题。由于大多数农村家庭拥有的不动产主要是住宅和宅基地使用权,而现行法律禁止农村宅基地使用权的流转,导致抵押担保困难,进而很难获得银行贷款。
四、完善我国宅基地使用权流转制度的建议
(一)兼顾宅基地使用权的用益物权性和社会保障性
在农村社会保障体系不健全的情况下,依据身份分配宅基地有利于满足农民基本生活需要。然而,基于这种社会保障方式供给的人身依附性,宅基地使用权流转受到严格控制,阻碍了宅基地的使用价值和交换价值的完全实现,削弱了宅基地使用权的物权效能,进而造成宅基地闲置、浪费严重,“隐形市场”的存在和农民融资的困难。可转让性是财产权的基本特征,流转已成为现代物权发展的必然趋势。只有允许宅基地使用权流转,才能将资源流向有效的利用主体,实现资源的最优配置。鉴于此,笔者认为我国的宅基地使用权流转制度必须符合农村社会的现实情况,在没有建立完善的农村社会保障体系的前提下,宅基地使用权的流转必然要受到限制,但此限制应随着我国农村的现实需要逐步放宽,以做到“地尽其用”。
(二)建立宅基地使用权有偿、有期限制度
我国现行的农村宅基地使用权制度实行的是无偿、无期限制度。但随着市场经济的发展和人民生活水平的提高,无偿、无期限使用制度日益暴露出弊端。如果再贯彻无偿、无期限制度势必影响宅基地资源的合理分配,造成宅基地资源的紧张,进而占用耕地。所