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2003年5月
浙江教育学院学报
May 2003
第3期
JOURNAL OF ZHEJLANG EDUCATION INSTITUTE
3
基于城市土地经营的城市土地收购储备制度运作模式
葛昂扬
浙江教育学院,浙江杭州310012
摘要:土地收购储备是一种新的土地管理制度.通过分析我国当前不同城市
在运作的土地收购储备制度特点及效果,提出于城市土地经菅的城市土地收购储
各制度运作式
关键词:城市土地收购儲备;城市土地经;运作模式
中图分类号:F301.2文献标识码:A文章编号:1671-6574(2003)03-005406
随着杜会主义市场经济体制的建立和完善,城市已成为市场配置资源的重要场所.作为
城市空间和城市功能的载体一一土地,日成为城市资产的重要组成部分.城市土地體要经
营,已成为共识、城市土地经营,就是在市场经济条件下,围绕城市化战略,为实施主地利
用总体规划和城市规划、政府依据土地管理法律法规授予的职权,以经营手段运作土地资产
和土地资本,从而实现整个城市经济社会的协调发展和土地效益的最大化.城市土地收购储
备制度作为一种城市土地经营的重要手段,已在我国绝大部分城市实施.城市土地收购储备
制度的建立,构建了城市土地资源资本化运营体制,完善了城市土地供应市场化和运营资本
化机制,土地资源的资产效益得到了充分发挥,为城市建设提供了稳定的资金来源,使城市
发展进入了“投人ー产出一再投入”的良性循环,是城市土地经营战略目标实施的关键
我国当前不同城市土地收购储备运作模式特点及效果
我国当前不同城市土地收购储备运作模式特点
1996年上海建立了我国第一家土地收购储备机构开始,各地城市纷纷从土地管理的
实际出发,尝试建立城市土地收购储备制度,并在实践中加强理论研究,不断完善城市土地
收妫储备制度的运作模式.由于不同城市实际情况不同,各地建立城市土地收购储备制度的
功能定位和目标也不同,实际运作模式也有所不同.综合分析目前国内正在实施的城市土地
收购储备綗度的运作模式及机构设置模式特点,可以分为市场主导型、政府主导型和政府市
场或市场政府混合型三种模式「日
第一种是以上海为代表的市场主导型运作模式,该运作模式以市场机制为基本运行机
制,充分体现市场机制配置土地资源的功能.其特点是土地发展中心根据自己的收购计划和
收日期:2003-03-18
作专简介;葛扬(1968-),男,浙江宁海人,浙江教育学院设备处助理研究员,理学硕土,
O1994-2011ChinaAcadcmicJournalElectronicPublishingHousc.Allrightsreservedhttp://www.cnki.nct
第3期
葛昂汤:基于城市上地经营的城市土地收购储备制度运作模式
市政府的要求,通过与被收购单位协商,确定土地收购价格或约定土地收益分成,按照约定
由发展中心支付收购金,取得土地并按现行规定办理土地过户手续.储备机构取得土地后负
责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套,对易于转让的储备土地由土地管理部门出让
给新的用地者.在土地收购储备机构设置上,属于单一结构模式,即只有隶属于土地管理部
门的土地储备中心负责土地收购储备的全过程,并按“两级政府、两级管理”的体制建立
市、区两级,以市为主的土地储备网.
第二种是以杭州为代表的政府主导型运作模式.该运作模式在政府主导的基础上充分发
挥市场机制配置土地资源的功能,实现政府主导与市场运作有效结合.其特点是收购土地的
范围由政府行政法规规定,规定范围内的玉地统一由土地储备机构根据计划进行收购、储
备、开发,土地管理部门根据用地霑求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让,规定范
围内的刘拨土地使用者不能象过去一样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权.在土
地收购储备机构设置上,属于双结构模式,即成立城市土地收购储备委员会和土地收购储备
中心,实行分层次两级管理的体制模式.其中城市土地收购储备委员会由政府设立,是城市
土地收购储备工作的决策机构,由分管副市长任主任,成员由土地、财政、计刘、规划、城
建、房管等职能部门及有关金融单位负责人组成;其主要职责和任务是研究落实土地收购一
储备一出让的相关政策规章,协调部门关系等等.土地储备中心是土地收购储备工作的执行
机构,隶属于上地管理部门,接受上地收鹦储备委员会的指导和监督
第三种是以南通为代表的政府市场混合型运作模式.该运作模式实现行政指导、市场运
作与土地资产管瑮相结合.其特点是政府规定用于情备的土地范围,对可收购的土地由土地
储备机构与原用地者签订《国有土地使用权收购合同》,储备机构按合同约定支付土地收购
补偿费用,取得土地使用权.同时土地储备机构还受市政府委托作为国有士地资产代表,对
国有企业改革中土地使用权作价出资(入股)部分进行管理,收取企业改革中以租赁方式处
置的土地使用权租金和其它用地者按规定向政府缴纳的租金,在土地收购储备机构设置上,
也属于双结构模式.该运作模式基本与杭州模式类似,只是城市土地收购储备机构多承担了
作为国有土地资产管理代表的职能
三种模式尽管运作模式和机构设置上不尽相同,但也存在一些共同特点,如收购的重
点对象是国有困难和破产企业的原有划拨土地;城市政府通过上地储备,拥有了“实物”土
地,成为真正的“地主”;储爸机构都对储备土地进行二次开发,使这些土地成为“熟地
或“净地”;除上海外,大部分以招标、拍卖的形式予以出让
1.2我国当前不同域市土地收购猪备运作模式实施效果比较分析
上述三种城市土地收购储备制度的运作模式,由于主要着眼于某些短期目标或解决某些
具体问题之上,因而在实际运作过程中,可操作性与运行效果也有所不同.杭州模式的功能
定位是控制城市土地供应,提高政府供应城市土地的档次和办事效率,因而弥补了城市土地
管埋中对城市存量士地管理和对划拨土地入市总量控制的缺口,全面落实了政府供应土地的
总量控制,真正使土地统一管理政策落到实处;同时,也还起到有效调控土地市场供求功
能,成为政府宏观调控土地市场的重要政策工具之一、在组织体制保障上实行分层次两级管
理模式,权威性的城市土地收购储备委员会起到了有效协调上地收购、储备和土地供应中出
现的各方面问题的作用.有了这种机制保障,使得土地收购储备实际运作比较顽利,功能发
挥较好.这种运作模式存在的问题主要是:一方面所需资金量较大,资金压力大,急需建立
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