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对案件监督管理机制发展方向的几点思考
党的十七大对司法公正提出了更高的要求,严格执法、公正执法、文明执法成为新的历史条件下党和国家对检察机关的迫切要求。检察机关是法律监督机关,其法律监督职能主要是通过执法办案来实现的,而其执法行为的正确性必然要靠各种监督机制来维护。检察机关在履行法律监督职能的同时,其自身同样也需要接受监督。多年来检察权的运行虽然有内外监督多种方式,但总的来说缺乏一种贯穿检察权运行的全过程,对办案质量、执法程序进行全程监督,能有效预防、发现和纠正问题的机制,于是案件监督管理机制应运而生。
案件监督管理机制通过对诉讼过程、法律文书、赃款赃物的监管、案件质量考评和重点案件检查等工作达到对案件动态、全程的监督。近一段时期,案件监督管理工作在高度重视、指导明确的情况下,强势迅速开展。通过独立案件监督管理机构的专职监督管理,加强了内部制约,提高了办案质量。一些地方探索的由案管部门统一分配案件、充当案件流转枢纽的“大案管”模式,提高了办案效率,缓解了人少案多的矛盾。案件监督管理质量考评工作提高了干警的规范化意识,变过去的被动执行到现在的主动规范。案件监督管理机制的预警作用也有所发挥,通过案件监督管理部门的经常性监督与专项监督,随时发现执法办案中的突出问题,及时采取有针对性的整改措施,起到了一定事前监督的作用。但案件监督管机制是一项全新的工作,无先例可循,无借鉴经验,而其涉及的工作又错综复杂,在取得初步成效的情况下,仍有各种弊端和不完善之处不断暴露。如试行的“大案管”模式,在把握进口、出口案件的同时,也因为过多精力处理事务性内勤工作,而使监管职能未能充分发挥;案件质量考评工作还是停留在对结案案卷的考评上,是切实按办案流程规范执行后形成的文书还是为应付检查后补的文书无从考评,案件本身的质量水准有所忽略;案件预警机制因为缺乏实时、全程的信息系统,使预警也只是在个别案件上有所体现。
那么如何把执法规范化的要求真正落到实处,如何更加科学、全面地对办案质量作出评价,如何引导和促进办案工作的健康发展和办案质量的不断提高,笔者结合案件监督管理工作的基层实践,对案件监督管理机制发展方向做了几点思考:
一、对案件监督管理机制发展趋势的思考
首先要实现规范化的案件监督管理体系。案件监督管理体系是一项较为繁杂的系统工程,应当具有科学性、合理性、可操作性和效率性。案件监督管理的目的是促进规范执法,确保案件质量。同样实施监督管理的机制和方法也要有规范化制度和措施,使案件监督管理的内容和标准统一并且固定。案件监督管理的机构应上下统一,责任明确,配备完整。案件监督管理涉及的各项工作都应出台自上而下的标准体系和实施意见,相应考核表格、统计台帐、实施办法、说明等都应细致全面,便于实践中具体操作。检察工作是集程序性、规范性、时效性、部门职能差异性于一体的复杂劳动,是很难简单用一两项数据指标对其质量、效率、运行态势作出正确评估的。必须在充分认识检察工作规律的前提下,依据实体法、程序法有关规定,全方位、立体化地设置一整套量化指标,才有可能比较客观地反映检察工作实际,科学地加强对检察工作的长效管理。
其次要不断完善案件质量监控体系。案件质量是司法公正的生命线。如何强化案件质量管理监督,切实提高案件质量和效率,是人民检察院加强案件管理的核心内容。案件质量监督管理体系是人民检察院对所办理的案件从内部主动提起的评价案件质量的监督管理方式,包括对案件办理过程中的质量监督以及对生效裁判的事后监督。案件质量监督管理体系属于检察工作综合评价系统的重要组成部分,具有联系性、制约性、合法性和管理性等基本特征。实践中运作的案件质量监控体系,基本上是以案件监督管理部门为主导,以案件考评小组或委员会为中心的质量考评机制,忽视了其他业务部门和办案人员的作用,干警主观能动性发挥不够,各部门业务标准不一,考评依据杂乱,影响了质量监控整体效能的发挥。完善案件质量监控体系,应将案件质量管理对象由部门转变为全院每一个办案人员,管理主体由单一的案件监督管理部门扩展为以案件监督为主体、其他部门密切配合、全体办案人员共同参与,形成从从业务部门到案件监督管理部门再到案件考评委员会的案件质量监控机制。
第三要建立全面的检察官办案评价体系。随着案件监督管理工作的深入开展以及案件质量监控体系的建立,必然呼唤建立全面的检察官办案评价体系,这应是建立在业务考核、质量、效率和效果相统一基础上的综合考评机制。全面的检察官办案评价体系,至少应包括办案质量、办案效率、办案能力和办案公正四个部分。建立全面的检察官办案评价体系,要以案件质量监督体系为基础,按照科学化、民主化、规范化和透明化的程序进行,通过每个检察官的办案执法档案来实现。执法档案由案件质量档案扩展而成,除将办案人员定期结案数量、质量、效果等指标纳入办案考核外,还应将裁判文书、调研文章、执行检察纪律等情况,一并存入档案。最终由案件案件监督管理部门汇总后,报政治处备案,作为检察官业绩评价和岗位考核的依据,作为评先树优的依据,作为职级晋升和违法责任追究的依据。
二、对案件监督管理机制发展模式的思考
一是监督管理与服务办案相辅相成的发展模式。
案件监督管理机制是为了加强内部制约力度,实现检察系统内的统一监管。但如果监督管理仅仅停留在备案、登记等层面上,不仅无法实现监督作用,还在实践中给业务工作增加不必要的手续和麻烦,所以案件监督管理要向监督管理与服务办案相辅相成的模式发展,才具有生命力和长效性。通过建立案件程序监控管理机制,遵照程序性、独立性和统一性的原则,对检察机关受理的各类案件的程序性工作独立行使管理职能,对办案流程实行动态监督与实时预警,从而杜绝程序违法,增进程序公正。同时通过对案件质量的监督管理和对检察机关案件流转环节中关键环节的事中质量控制,为案件的最终实体公正增加了一道制度保障。而完善的案件质量考评机制,通过对案件质量进行事后考核评价和综合分析,将分析结果反馈给各业务部门,对业务部门提高案件质量、维护司法公正无疑具有促进作用。
二是与绩效管理体系相辅相成的发展模式。
检察机关开展绩效管理和案件监督管理的根本目的都是为了推进业务建设、强化队伍管理、提升工作质量和效能。对案件质量过程控制应与对干警的绩效实时考核同步进行,在绩效指标设计时引进过程质量控制的理念,结合目标管理的方法,将规范化管理系统的相关内容融入绩效管理体系,实现绩效管理与规范化管理的无缝对接。对案件质量的评价结果可作为数据来源自动导入绩效管理系统,从而实现对案件质量的过程控制与对部门和干警的绩效实时考核的同步进行。同时办案业绩评价系统更是绩效考核的重要内容和依据,执法档案建立过程中记载和统计的办案效率、办案能力等数据和资料定期纳入绩效管理档案,从而使队伍建设与业务管理紧密联系在一起,形成有机整体,促使检察工作不断改善和发展。
三、对案件监督管理机制发展平台的思考
一是基于检察一体化建设的发展平台。检察工作一体化作为科学的运行机制,如果说其具有“监督制约权力、改善权力体系、维护法制统一、彰显检察价值、促进司法公正、保障程序正义的价值”,那么,构建于检察一体化框架下的案件监督管理机制,不仅会优化内部监督体系,整合资源,畅通检令,加强协作,规范管理,而且对执法观念、执法质量、执法作风、执法能力、执法效果均会产生极大的辐射效应。基于检察工作一体化发展要求的案件监督管理机制,上对检察长和检委会负责并报告工作,下对反贪、反渎、侦查监督、公诉、控申、民行、监所等各个法律监督职能部门进行案件流程动态跟踪和质量监控,通过督导、协调、检查、监督、预警、评价等全方位的工作,形成从检察长、检委会到案件监督管理机构再到各职能部门的一体化监督管理体系,其功能的不断完善,既要基于检察一体化的推进和发展,同时又成为检察一体化建设的价值保障者。
二是基于检察信息化的发展平台。检察信息化从加强和改善管理的角度参与检察业务和队伍建设,对检察机关的结构和运作方式产生变革的冲击,打破地域、部门界限,促使组织结合和职能整合,促使工作流程更为简明、畅通,促使机关提高管理、决策能力和快速反应能力。信息化具有系统化、整体化、规范化、固定化的优势特征,借助信息化的平台是实现案件监督管理机制科学规范的重要支撑和促进手段。设立检察机关统一、配套的案