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瓮马铁路PPP模式实践与启示.pdf

  • 上传人:first2
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  • 上传时间:2021-09-08
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    关 键  词:
    铁路 PPP 模式 实践 启示
    资源描述:
    瓮马铁路P P P 模式实践与启示 吴勇 ( 贵州铁路投资有限责任公司,贵州贵阳5 5 0 0 0 1 ) 摘要:为适应铁路投融资体制改革,创新铁路投融资模式,加快推进地方铁路建设,贵州省 在借鉴公路P P P 投融资模式的基础上,以瓮安一马场坪铁路为试点,创新设计了铁路P P P 模式 并开展实践。分析地方铁路开展P P P 模式实践的政策背景、需求和条件,总结瓮马铁路的有利 条件,详细介绍瓮马铁路P P P 模式设置,包括股权合作形式和期限、收益保障机制、退出机制、 风险分担机制和责权统一的建管机制等。总结项目实践取得的社会和经济效益,指出采用P P P 模式引入社会资本参与地方铁路建设已成为重要的发展趋势,应不断地发展和完善合作模式, 更好地服务地方铁路建设和经济发展。, 关键词:瓮马铁路;P P P ;地方铁路;投融资体制 中图分类号:F 5 3 2 8文献标识码:A文章编号:1 0 0 1 6 8 3 ( 2 0 1 8 ) 1 1 一0 0 2 7 0 7 D O l :10 19 5 4 9 j i s s n 10 0 1 6 8 3 x 2 0 18 11 0 2 7 0 引言 P P P 是政府与社会资本为提供公共产品或服务而 建立的一种投融资合作模式,2 0 世纪8 0 年代引入我国 后逐渐在基础设施等公共服务领域得到应用,在铁路 领域的研究也一直被关注。2 0 1 3 年,十八届三中全 会明确提出“允许社会资本通过特许经营参与城市基 础设施投资和运营”,为P P P 在我国的运用及推广提 供了广阔的发展空间。从2 0 1 6 年开始,我国P P P 项目 发展进入黄金期,每年P P P 签约项目数量和投资急剧 增加,P P P 模式在公路、市政等领域取得了显著成效, 但也存在许多需不断规范和完善的问题。近年来,主 要服务于省内客货运输的城际铁路、市域( 郊) 铁路、 资源开发性铁路和支线铁路等地方铁路基本依赖地方 政府为主投资建设,且处于高速发展的机遇期,这就 对地方政府及其出资人代表的投融资能力提出了较高 作者简介:吴勇( 1 9 6 1 一) ,男,董事长,经济师= E m a i l : 2 8 w u y o n g s i n a r o m 的要求。在当前地方政府及其融资平台高负债的情况 下,地方铁路依赖财政资金和利用政府信用融资筹集 资本金的传统投资模式难以为继,必须寻找新途径。 P P P 模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种 政府和社会投资人长期合作的模式,政府和社会投资人 共同筹集项目建设资本金,并由社会投资人承担设计、 建设、运营和设备维护丁作,通过使用者付费及必要的 政府补助( 政府付费) 获得合理投资回报。政府部门负 责基础设施及公共服务价格和安全质量监管,以保证公 共利益最大化f 】。推广P P P 模式,既可鼓励社会投资人 参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,又可减 轻地方政府投资举债压力,因此采用P P P 模式引入社 会资本参与地方铁路建设已成为重要的发展趋势I 。 目前,在铁路领域对于P P P 投融资模式的探讨多数 停留在方案可行性探讨、模式选择以及方法优化上1 4 一】, 实际完成的项目较少,结合工程应用实践的分析总结 更少。为此,基于贵州省2 0 1 5 年开始在瓮安一马场坪 货运铁路( 简称瓮马铁路) 进行的P P P 模式实践,总 2 7 万方数据 结和分析项目实施的有益经验,能够更加有利于这一 模式在地方铁路建设领域中的不断完善和推广应用。 1 地方铁路采用P P P 模式的背景分析 1 1 国家政策支持 2 0 1 3 年8 月,国务院发布的关于改革铁路投融资 体制加快推进铁路建设的意见明确:对新建铁路实行 分类投资建设,向地方政府和社会资本放开城际铁路、 市域( 郊) 铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、 经营权,鼓励社会资本投资建设铁路I o l 。2 0 1 4 年以来国 家发展和改革委员会( 简称国家发改委) 、财政部积极 推广运用P P P 模式开展基础设施建设。2 0 1 4 年9 月,财 政部发布关于推广运用政府和社会资本合作模式有关 问题的通知,制订了政府和社会资本合作模式操作指 南及标准化合同文本l 。同年1 2 月,国家发改委发布 关于开展政府和社会资本合作的指导意见,要求各 地可根据当地实际及项目特点,通过授予特许经营权等 措施,灵活运用B O T 、B 0 0 、B 0 0 T 等多种模式,切实 提高项目运作效率,同时还印发了政府和社会资本合 作项目通用合同指南,按照平等合作、互惠互利、依 法合规等原则,在不同合作模式项目的投融资、建设、 运营、移交等各阶段,从合同各方的权责配置、风险分 担、违约处理、政府监管、履约保证等方面提出合同编 制的注意事项及有关要求【| 2 1 。2 0 1 5 年7 月,国家发改委 印发关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的 实施意见,提出重点鼓励社会资本投资建设和运营城 际铁路、市域( 郊) 铁路、资源开发性铁路以及支线铁 路,鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁 路“走出去”项目,并在社会资本投融资方式、实施机制、 投资环境等方面明确了支持政策,增强了社会资本参与 铁路投资建设的信心【I 引。 1 2 地方铁路需要 2 0 1 3 年中国铁路总公司( 简称铁总) 组建后基本 继承了原铁道部投资、建设、运营、偿还债务的所有 职能,但原来部省合资建路及铁总统一负责协调解决 项目融资( 银行贷款) 的模式发生了较大变化,铁总 不再要求对所有参与投资建设的铁路项目进行控股, 而是将投资重点放在列入中长期铁路网规划的国铁干 线、国土开发性铁路以及扶贫铁路项目上,将地方铁 2 8 路交由地方主导投资建设,铁总提供技术指导、对部 分地方铁路项目少量出资”4 1 。 近年来铁总还不断要求地方提高出资比例视不同 的项目情况,地方除了承担征地拆迁费外还要出一定比 例的资本金,如:贵阳一南宁铁路地方资本金比例高达 6 0 。对于主要服务于地方经济的城际铁路、市域( 郊) 铁路、支线铁路、资源开发性铁路等项目,将基本上由 地方负责投资建设,铁总少量出资给予象征性支持或基 本不参与投资,如铜仁一玉屏、安顺一六盘水铁路地方 资本金比例高达9 0 ,地方政府及其出资人代表的资本 金筹资压力显著增大。在国家严控地方政府债务及隐性 债务的大背景下,地方政府铁路出资人代表的资本金筹 措和为项目公司提供担保的能力受限,项目公司融资难 度增大。如何创新模式破解地方铁路投资融资难题,成 为摆在地方政府及其铁路建设出资人面前的重要问题。 按照贵州省铁路网规划和贵州省综合交通 运输“十三五”发展规划,到2 0 3 0 年全省铁路建成 通车里程要达到75 0 0 k m ,其中进入国家铁路中长期规 划的有50 0 0k m ;“十三五”末贵州铁路通车里程要超 过4 0 0 0k m ,其中高速铁路超过l5 0 0 k m 。截至目前已 通车里程只有35 5 0 k m ,仍有约4 0 0 0 k m 铁路需要建设, 要完成上述目标必须有投资作保障”5 6 1 。随着铁总对 地方铁路项目出资比例的不断降低,地方铁路传统投 融资方式难以满足需要,亟需通过创新投融资模式来 推动地方铁路建设,因此通过P P P 模式引人社会资本 参与贵州地方铁路投资建设成为现实需要。 1 3 社会资本参与意愿强烈 随着投融资体制改革不断深入,投资主体日趋多 元化,大型施工企业向投融建一体化转型,传统依靠 公开招标承揽业务获取收益的模式已愈发不能满足其 要求,通过投资项目来承揽施工业务已经成为其经营 的重要方式之一。由于铁路运输和建设特殊性传统 模式下社会资本难以参与铁路运营和投资,而P P P 模 式使这一切成为可能,铁路施工企业通过投资加施工 获取收益也成为新趋势。 2 0 1 5 年贵州省选择瓮马铁路作为P P P 模式试点,吸 引了中国铁建股份有限公司( 简称中国铁建) 、中国交 通建设股份有限公司( 简称中国交建) 等多家社会投资 人前来考察和洽谈,同年1 1 月签订瓮马铁路投资协议。 万方数据 2 0 1 6 年贵州省组织铁路招商引资大会,中国铁建、中国 交建等大型国企反响强烈,纷纷表示希望参与贵州地方 铁路投资建设,并与贵州省签订6 6 0 亿元的铁路投资意 向协议,希望参与后续贵州铁路P P P 项目投资合作。 2 瓮马铁路P P P 模式的探索实践 铁路具有基础性、公益性和经营性等特征,是适合 采用P P P 模式的重点领域之一。铁路与高速公路的区别 在于建成后需要集中统一专业运输,而铁路运营比高速 公路复杂且成本高得多,铁路P P P 模式没有成功的经验 可循,如何引入合适的社会资本使其有长期稳定合理收 益是首要,因此,合理设置P P P 合作模式是铁路项目成 败的关键。在瓮马铁路合作模式研究时,首先争取铁总 及成都局集团公司同意接轨和自建自营,同时按照铁路 建设运营的特殊资质要求,社会资本牵头人必须具备相 应条件,使项目具备自主运营和获批建设条件。在借鉴 公路P P P 模式的基础上再创新,通过“股权合作+ 收益 调整”的方式,满足投资人合理回报,探索出地方铁路 P P P 合作新模式,取得了一些经验。 2 1 瓮马铁路具备的有利条件 2 1 1 线路经济预期 瓮马铁路是贵州省铁路规划网中的资源开发性铁 路,主要服务于瓮安、福泉磷资源开发,项目全线建 筑总长约7 3k m ,按国铁级单线电气化货运专线建设, 设计时速1 2 0 k m ,建设工期3 5 年,总投资4 9 9 3 亿元。 建成后将为贵州省重点打造瓮( 安) 福( 泉) 磷煤电一 体化千亿元级循环经济工业园区提供一条大能力、便 捷的铁路运输通道。远期向南可延伸至都匀与黔桂铁 路相接,向北可延伸至遵义与川黔铁路相接,成为沟 通黔桂、沪昆、川黔三大干线的重要联络线( 见图1 ) 。 线路各区段年度货流密度近期可达到上行9 2 7 万t 年, 下行2 9 7 万t 年;远期预计可达到上行l5 5 2 万t 年, 下行5 6 9 万t 年。 2 1 2 线路收益测算1 铁路运价按照市场定价原则,由项目公司自主定 价报政府价格主管部门备案。为了保持项目的竞争优 势,使项目投资者得到合理的投资回报,瓮马铁路项 目运营初期运价采取高于国铁运价低于公路运价的策 略,经经济评价测算暂按o 5 元( t k m ) 考虑,保证 项目与公路比较有运价优势能吸引货源,经营过程中 根据市场供求关系和政府有关规定适时调整运价。 项目在资本金为4 0 、银行贷款6 0 资金结构下, 若运价按O 5 元( t k m ) ,项目测算全投资财务内 部收益率税前、税后分别为6 0 0 、5 2 3 ,自有资金 内部收益率为4 9 l ,高于3 0 0 的新建铁路项目基 准收益率,全投资税前、税后回收期分别为1 8 2 0 年、 1 8 7 0 年,贷款偿还期1 8 1 2 年( 投资回收期及贷款偿 还期含3 5 0 年建设期) ,项目效益较好。项目全投资 图1 瓮马铁路设计线路 一2 9 万方数据 经济内部收益率为9 6 7 ,高于社会折现率8 ,经济 净现值( E N P V ) 为7 60 9 7 万元,具有较强的抗风险能力。 本项目最敏感的因素是运价,其次是经营成本、 运量、投资。分别对运价、运量、投资、经营成本降低 2 0 或增加2 0 开展敏感性分析,全投资内部收益率均 大于3 ,说明项目具有一定抗风险能力( 见表1 ) 。 表1瓮马铁路内部收益率敏感性分析 2 2 瓮马铁路P P P 模式设置8 l 2 2 1 股权合作形式和期限 2 0 1 5 年1 1 月贵州省铁路建设办公室通过招标与中 铁二十局集团有限公司、中交路桥建设有限公司、贵州 桥梁建设集团有限责任公司和中国中铁二院工程集团有 限责任公司等4 家社会资本联合体签订瓮马铁路投资协 议,项目于2 0 1 6
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