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海河流域水事矛盾纠纷案例浅析及对策建议.pdf

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    关 键  词:
    海河 流域 矛盾 纠纷 案例 浅析 对策 建议
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    2018年4月 收稿日期: 20171122 作者简介: 韩鹏 (1981) , 男, 硕士, 高级工程师, 主要从事水政 水资源管理工作。 DOI: 10.3969/j.issn.1004-7328.2018.02.007 海河流域水事矛盾纠纷案例浅析及对策建议 韩鹏, 张翊 (水利部海河水利委员会, 天津300170) 摘要: 海河流域水事矛盾频发, 在我国七大流域之中最为突出和尖锐。对海河流域跨省河流水事矛盾纠纷实例进 行了梳理分析, 总结了纠纷协调中面临的难点, 并提出了事前、 事中、 事后3个方面的对策建议。 关键词: 跨省河流; 水资源; 水事纠纷; 海河流域 中图分类号: TV213.4文献标识码: A文章编号: 1004-7328 (2018) 02-0016-03 Case Analyses and Suggestions on Water-related Disputes in Haihe River Basin HAN Peng, ZHANG Yi (Haihe River Water Conservancy Commission, Tianjin 300170, China) Abstract: Water-related disputes are frequently aroused in Haihe River Basin, which are the severest among seven basins nation-wide. Feauring cases are studied and analyzed to reveal the difficulties in dispute settlement, followed by targeted suggestions on ex-ante monitoring, interim mediation, amd ex-post supervision. Key words: inter-provincial rivers; water resources; water-related disputes; Haihe River Basin 1流域概况 海河流域水资源量约占全国的1.3%, 面积约占 3.3%, 人口约占10%, GDP约占12.9%。流域内水资 源短缺严重, 供需矛盾突出。随着经济社会的快速 发展, 流域内各省市竞相开发利用水资源, 水资源开 发利用程度已超过了流域水资源承载能力。海河流 域省际边界包括晋冀、 晋豫、 冀豫、 冀鲁、 鲁豫、 京冀、 京津、 津冀、 晋蒙、 冀蒙、 冀辽等11条边界, 流域面积 大于100 km2的跨省河流共有94条, 上下游、 左右岸 之间以及各项涉水事业之间关系错综复杂。海河流 域已成为我国七大流域中水资源开发程度最高, 水 污染问题最为严重, 省际水事纠纷多发地区之一。 海河水利委员会 (以下简称海委) 作为水利部的 派出机构, 担负着海河流域省际水事矛盾纠纷预防 和调处的职责。海河流域省际水事矛盾纠纷热点难 点集中在漳河上游地区、 北京周边等。自2000年以 来, 海委共协调处理了晋冀浊漳河淜头水电站、 京冀 拒马河引水、 京津泃河杨庄截潜工程、 晋冀清漳河泽 城西安水电站工程及水电站坝下取水工程等20余 起水事纠纷。流域水事矛盾纠纷以地表水资源开 发、 水污染矛盾为主, 同时地下水之争开始显露, 防 洪纠纷存有隐患。纠纷引发的矛盾冲突激烈尖锐, 协调困难, 容易导致群体性事件发生, 影响区域社 会稳定。 2案例难点分析 2.1毁坏渠道引发水事纠纷 案例: A省河流源头在上游B省境内。2012年, B省某村村委会以毁坏引水渠为名要求A省为该村 重修护堤坝。商议未果, 部分渠道外墙被拆毁, 渠水 全部泄入河道, 导致下游A省渠道沿线耕地无法灌 溉, 人畜饮水出现困难, 群众反映强烈。通过各级层 面协调, 历经约两周时间, B省某村封堵了引水渠被 毁部分, 渠道恢复正常通水。 难点分析如下: (1) 由于子流域边界和行政区域边界不重合, 上 游行政区对境内水资源具有天然的控制优势, 而处 于下游的行政区取水就自然被动受到制约。尤其是 当上下游行政区分属于不同的省级行政区时, 各方 仅从自身利益考虑, 就会因为用水不平衡而引发省 海河水利16 万方数据 2018.No.2 际水事矛盾。上游区域往往控制水源, 利用地理优 势钳制下游取水。本案例中, A省接到通知后, 两县 政府、 水利局与B省某村村委会多次协商沟通, 未能 达成一致意见。由于各自维护自身经济利益和资源 利益, 在协商未果的情况下B省某村暴力拆毁部分 渠道外墙, 全过程中A省一直处于被动求助。在从 案发到协调的整个过程中, 上游因渠破泄水入河道, 而下游只能被动蒙受损失。 (2) 肇事者存在 “事情闹大更容易解决” 的心理, 不能防患于未然或及时扑灭火苗。B省相关县水利 局表示事先不知道该事, 知道后没有介入。由于推 诿责任和不作为, 客观上起到推波助澜的作用, 纵容 事态进一步恶化, 激化水事矛盾。 (3) 法律意识淡薄, 甚至道德防线失守。B省某 村以毁坏引水渠为名要挟, 实为以下游利益进行要 挟。村委会指使村民破渠, 危及下游省村庄用水, 给 下游造成了巨大经济损失, 破坏了区域社会稳定。 应对当事人及主要负责人严肃追责。 2.2兴建水利工程引发水事纠纷 案例: 2009年, 上游C省在靠近省界处兴建水库 (水电站) , 对下游D省有关市县造成水源威胁, 引发 沿河群众不满和舆论轰动, 影响区域社会稳定。后 经多次协调, 最终在省部级领导协调下达成工程水 事矛盾处理协议。该工程经进一步论证确定了建设 规模, 优化调整了指标, 补充完善了相关审批手续, 在D省和海委监督下完成了工程建设。由海委建设 并负责管理上下游河道断面水文监测设施, 制订了 工程水量调度规程, 并编制了河流水量分配方案, 为 上下游合理用水需求提供保障。 难点分析如下: (1) 工程开工前相关手续不全, 形成 “先斩后奏” 局面。工程未申请未批准即开工, 故意违法违规。 C省水利厅于开工约1个月之后向海委上报了水电 站情况报告; 在督促补办下, 该工程对下游有关地区 的影响评价报告于开工约2个月之后才获得批复; 工程建设规划同意书申请于开工约4个月之后才获 得批复。其间, 工程未按照相关文件要求停工。 (2) 由于地方保护主义, 地方政府会在财政上大 力支持工程施工; 地方水利部门也希望把水资源尽 可能留在所辖区域, 支撑当地经济发展。在地方利 益的驱动下, 在水事纠纷协调阶段, 肇事方地方政府 或水利部门往往会态度消极, 懈怠推诿, 配合不力, 放任事态发展。工程建设单位表面上暂时停工, 却 暗地支持建筑工人复工抗议, 形成新的不稳定因素; 施工单位暗中与巡查部门迂回作战 “打游击” , 顶风 赶工。如, 协调单位曾发文 “请C省水利厅派员赴工 程现场协助并责成工程建设单位暂缓工程施工” , 但 C省水利厅未派员前往, 调查人员受施工单位阻拦 未能进入现场。 (3) 工程建设单位 “本位思想” 强烈, 导致不顾他 人利益兴建工程。在跨省河流省界附近修建水工程, 在水资源论证阶段应当充分分析对相关利益方的影 响。然而, 该工程建设方直至开工之前都没有开展 任何征求下游省份意见的工作。水事矛盾纠纷引发 后, C省声称对下游D省无任何影响。经论证复核 显示, 工程对下游部分月份用水有一定不利影响, 因 此需进一步完善调度方式, 并附工程措施保障。 (4) 相关利益方缺乏制约机制。水事纠纷引发 之后, 协调部门先是要求C省水利厅责成该工程建 设单位 “暂缓施工” , 之后再次要求 “立即停止施工” , 并始终要求省水利厅积极配合现场监督检查。水利 部办公厅向C省人民政府办公厅发函要求工程立即 停工, 并责成当地政府切实做好群众工作维护社会 稳定。然而, 在下游D省巡查中发现工程并没有停 工。地方有意不遵从甚至对抗上级要求, 政策落实 尚缺乏强有力的措施。 3水事纠纷协调难点 通过以上两则水事纠纷案例可以看出, 海河流 域水事纠纷调处过程中面临多重困难。 3.1流域机构协调手段薄弱 在推进流域管理与区域管理相结合的工作过程 中, 省际水事纠纷协商机制中流域机构与省级相关 主管部门配合不顺畅。海委与流域内各省级水行政 主管部门平级, 在省际水事纠纷调处过程中能起到 积极的协调、 沟通、 监督等宏观管理作用, 但在协调 工作中协调及平衡手段薄弱, 协调效果不突出。 3.2执法监管力量不足 联合巡查工作有时得不到地方全力配合, 巡查 检查十分艰难。现场取证或协调时, 有时遇到工地 大门紧锁, 工地负责人避而不见, 调查取证困难; 由 于工程施工约束限制产生的利益冲突, 施工人员甚 至有可能恶意相向, 危及调查人员人身安全。所以, 对某些水事纠纷中产生的违纪违法行为, 如果得不 到地方全力配合, 难以做到令行禁止、 及时纠正。 由于流域水工程特别是省际水工程的审批与建 设的监督机制不完善, 流域机构难以在纠纷形成前 及时干预和制止。此外, 由于对流域内水资源配置 方案的落实、 水工程的建设及运行等无法实现实时 韩鹏, 张翊: 海河流域水事矛盾纠纷案例浅析及对策建议17 万方数据 2018年4月 监控, 不能及时了解各区域动态情况, 因此相关单 位和部门难以有效预防和遏制水事纠纷的发生1。 3.3个别部门消极应对 在省际水事矛盾发生后, 个别地方政府或其水 行政主管部门往往通过 “事前完全不知”“工程开工 未经过我省厅批准” 等借口与具体肇事方划清界限, 摆脱自身行政责任; 在事中的协调阶段, 名义上按照 上级指示积极配合, 实际上暗地故意拖延、 消极抵 抗, 响应速度缓慢, 客观上坐视纠纷延续甚至恶化升 级。极个别情况下, 地方甚至暗中怂恿、 抵制阻挠协 调, 从而进一步激化矛盾。这些都使得水事矛盾协 调工作举步维艰。 3.4存在地方保护主义 一些区域在水事活动中存在着地方保护主义和 本位主义, 只维护自身权益, 不顾对方权益, 不按规 划、 不经协商、 不经审批, 擅自修建利己不利人的水 工程2。由于水事纠纷涉及的利益矛盾往往与当事 人的生存和发展息息相关, 因此纠纷各方对调处的 要求都比较高,通常都要求结果偏向自己才肯妥 协3。在水事纠纷引发阶段和协调阶段, 相关各方 由于缺乏大局意识, 站位不高, 眼光不远, 不能做到 统筹考虑、 换位思考。 3.5制约机制缺乏 个别地方政府将工程先批复后建设的顺序本末 倒置, 强行上马工程, 倒逼遵照公共秩序的一方被动 认可其行为的合规性; 随着手续或批复完备, 原违规 项目逐渐建成, 倒逼遵照公共秩序方被动接受既成 事实。对于初期建设的违规工程, 是被迫接受还是 力行拆除, 值得进一步探讨。当前, 关于水事矛盾和 纠纷处理的法律法规还不健全, 流域管理配套法规 建设滞后, 目前尚缺少具体的措施和行之有效的制 约手段。 4水事纠纷对策建议 海河流域水事纠纷具有普遍性、 复杂性、 长期 性, 涉及政治、 经济、 人口、 资源、 环境等诸多因素。 为了妥善处理流域跨省河流水事纠纷, 需要统筹协 调, 从事前预防、 事中协调、 事后监管3个方面入手。 4.1事前预防 把预防水事纠纷的关口前移到制度建设与实施 上, 转变观念, 建立长效机制, 从被动应对水事矛盾 转变为加强预防, 将萌芽状态的水事矛盾及时化 解。一是要加快流域管理立法步伐, 进一步明确流 域管理机构的职责, 提升流域管理机构地位, 推进实 施 海委省际水事纠纷应急处置预案 , 规范流域水 事活动的管理。二是要进一步落实最严格水资源管 理制度, 尽快完成省市县三级用水总量指标按流域 水资源分区细化分解, 严格执行经批复后的流域跨 省河流水量分配方案, 全面推进海河流域节水防污 型社会建设。三是要坚持流域水资源统一管理、 统 一规划、 统一调度。 4.2事中协调
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