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秦汉地方行政运行机制初探

文档名称:秦汉地方行政运行机制初探
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上传者:landerpu
添加时间:2019/05/14
内容摘要:
敕刺史、太守,其文日有诏敕某官。它皆仿此。”下达地方指导行政的诏令从内容上大致可
分为三类:一是施政方针的推行与変革。如文帝二年下重农诏,和帝诏刺史、二千石“详刑
辟,理冤虐,恤鳏寡,矜孤弱”№等。这类诏书为数众多,日的多在丁敦促地方官清正廉洁
轻徭薄赋,治狱公正。二是中央以诏书的形式对地方行政、司法、军事等较重大政务下达
具体命令。三是皇帝有时使用玺书对某个地方官员加以褒奖或斥责。诏书的下行,在正
常情况下多由御史大大下丞相,再由承相府下郡国守相,然后经郡国逐级传达到县、乡基
层。诏书多数要求吏民尽知,所谓“布告天下,使明知朕意”者。汉文帝时贾山谈到的“臣
闻山东吏布诏令,民虽老籯癃疾,扶杖而往听之”ゆ,就是这一制度的反映。近年在四川省
昭觉县好谷乡发现数块东汉石表,据推阓当地曾是公布诏令、立碑记事的重要场所。但
内容涉及机密的诏书刘不许泄露和公之于众,违犯者要被治罪。武威东汉简第13号“流
槐丞彭祖,坐辞讼以诏书示之众”即较好的例证。
除诏书外,中央丞相、御史大夫等公卿也可根据职权范固向地方发布具体行政指示
府书,地方官员同样必须予以执行、文献中这一方面的记载相对较少,但可以借助简
牍中的材料勾勒出大致轮廓。(1)承相府。丞相“人则參对而议政事,出则监察而董是
非",此?秦汉政治体制运行的枢纽。地方政务多需申报承相府,相府也常下府书对地
方行政加以指导。如屠延新简FPI53:63“酒泉太守移承相府书日:太守迎卒受兵"0。汉
代的承相府书,在唐、宋发展成为堂帖子、堂札子。北宋沈括说:“唐中书指挥事谓之堂帖
子。曾见唐人堂帖,宰相签押,格如今之堂札子也"。北宋初年赵普担任宰相,据称“其
堂帖势力重于敕命"0。(2)大司农府。大司农分管财政,在地方设有许多直属的分支机
构,也经常和地方政务发生联系,郡府接受大可农指示很多。如居廷新简EPTS2:470B
“阳朔三年正月尽二月,府移大司农部椽条”等。(3)宗正。宗正职掌皇族事务,由于疏
宗散居各地,因而也时常下府书于州郡。如甘谷汉简第47号简说:“郡国太守、都尉写移
书到,检案奉行,右言被书后如宗正府书、律令。”(4)少府。见居延新简EPTS2:4B“三月
乙丑,右扶风顺字承下右辅都尉丞,扶风厩宗正、少府左书到言"。(5)大鸿胪。大鸿胪下
达到地方的指令在汉简中也有发现,如居延简203、,22“胪野王、承忠下都,右扶风、汉中、
南阳、北地太守承书从事下当用者,以道次传。野王当为冯野王,“京师称其威信,迁为
大鸿”や,故摧知“胪”字前当有“人鸿”两字。(6)廷尉。廷尉主同法,地方要将不能定罪
量刑或无法统一的案件上报廷尉,时称奏谳。廷尉处理后再以廷报的形式下达地方官府
执行,对疑罪则判明是否有罪,对量刑不统一的则加以明确,对律有明文不当棘的则予以
驳回(详见《江陵张家山汉简奏谳书释文》,我(文物199年第8期)
为保障地方行政能够在中央政令指导下高效运行,秦汉朝廷对中央歧令的下行有着
严格要求,以求达到“如身之使臂,之使指,莫不制从”的效果。首先是时效性,即中央政
令必须在规定时间内迅速传送到所当施行的地方行政机构,不允许耽搁、推诿。其次是准
确性,即中央政令必须完整、准确地下行地方,并得到坚決执行,而不能在运行过程中变
形。为保证这两项要求的实现,秦汉朝廷采取了相当措施,并取得了良好的成效
1.秦汉朝廷都把道路的建设和维修作为国家的重要政务,初步形成了以成阳、长安、
洛阳为中心的四通八达的交通网络。秦兼并六国后不久,即开始大规模修治道路,既有东
穷燕齐,南极吴楚,江湖之上,滨海之观毕至的驰道、也有从成阳经云阳直达九原都的直
道,还有翻越岭至岭南的新道。驰道、直道、新道互相连接,从形成秦时以成阳为中心
的交通网。西汉承殺秦已有成果,又新辟道路故多,尤以武帝时最为突出,有通蜀地的傻
斜道、通北边的回中道、通西南夷的西南夷道和通夜郎的夜郎道,以及通西域的亭障大道
等。王莽时又辟经秦岭抵汉中的子午道。东汉更注重交通。据《后汉书?百官志》,司空之
职:"凡四方水土功课,岁尽则奏其殿最而行賞罚。"都城洛阳“处乎土中,平夷洞达,万方铻
凑”,为交通枢纽。光武帝建武年间桂阳太宇卫飒曾凿山通道五百余里,使内地与南方
交通更为方便。发达的交通网络使得秦汉朝延的中央政令能顺利、快捷地传送至各级地
方行政机构。
2.严密的驿传制度是保证中央政令迅速、准确下行的主要措施。驿传为古代政府设
置的一种供使臣出行、官史往米和传递诏令、文书等的交通通讯组织。春秋时期,驿传已
开始萌芽,《左传》中称之为遽、驵等,当时形成数条联系各主要诸侯国的驿道干线。战
国时,各国例置驿传。孟子曾谈到“德之流行,速于置邮而传命”",说明其时驿传已有较
高效率。秦灭六国后,为适应各种繁杂的政务往来和牢固控制地方的需要,対战国传进
一步加以改进,形成一整套严密的制度。秦在交通要道普置驿传,驿站网基本遍及全国。
秦驿站有时称为邮,如秦简《语书》:“别书江陵布,以邮行。"06《汉书?薛宣传》颅师古注对
邮"的解释是“行书之舍,亦如今之驿及行道馆舍也”。也称为传舍,或者叫置,如《史
记?用儋列传》:“田横乃与其客二人乗传话維阳。未至二十軍,至尸乡厩置。"《集解》引臣
瓒江日:“厩置,置马以传驿也。”秦驿传主要用传车,《秦律|八种?金布律》规定:“传车、大
车轮葆绨参邪,可也。韦苹红器相补繕。取不可葆籍者,乃粪之。”用人力传递的一般不属
驿传。《田律》:“近县令轻足行其书,远县令邮行之”,双方的区别比较明显。秦有专门法
律管理驿传、从《晋书?刑法志》所云“故除厩律,取其可用合科者,以为邮驿令”的记载看,
厩律中当有驿传事务的专门条文。秦简中的く传食》、《行书》两律,也是规定爭传管理的法
律。其中,《传食》是根据爵位官秩高低对传舍所应规定的饭食标准加以明确规定;《行书》
则是关于传递国家行政文书的法律规定,蜈求驿传传书必须迅速,尤其是皇帝诏令和其他
紧急文书不允许有丝毫耽误。一般文书也要在当天内发出,对辋压者要依法论处。“行命
书及书署急者,辄行之;不急者,日毕,勿敢留、留者以律论之”。同时还规定驿传人员需要
准确登记发文和收文的具体时,文书若有遗失要立即汇报官府,“行传书、受书,必书其
起及到日月夙暮,以辄相报也。书有亡者,告官”
两汉驿传事务主要由中央自接管理。东汉是由太尉府法曹掌驿传,《后汉书·百官志
云:“法曹主邮驿科程事”。东汉太尉职权约略与西汉承相相当,西汉邮驿当由丞相府椽属
管理。当然,都、县长吏对设在本辖区内的驿传也有相应的辖,如从汉简看,边郡的都
尉就更多地涉及邮驿事务。驿站需定时把车辆、马匹状况上报官府,因而有专『的驿马阅
具簿和驿马名籍簿,供上级定期察验。两汉中央政令的下达和地方官府的行政事务要通
过邮驿传递。东汉名臣袁安就曾说过:“公事白有邮驿。"因而使用驿传要经官府同意,
特别是传达中央诏令的要得到御史大大府的批准。《汉书?平帝纪》如淳注引《汉律》说
“诸当乘传及发驾置传者,皆持尺五寸本传信,封以御史大大印章。”孙星術辑《汉官旧仪》
也说:“其以诏使案事,御史为驾一封;行敕令,驾一封。”'私用邮驿的要受罚,如东汉外威窦
景就因擅自“使乘驿施檄缘边诸郡”遭到弹効。为确保政令的通畅,汉对驿传的速度有
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